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El desafío de lograr una buena coordinación interna y externa

  Profundizar en la integración de los mercados financieros es desde hace años uno de los elementos básicos en la agenda de la Unión Europea. Para su consecución se ha recurrido a dos grandes palancas: la creación de una moneda única común y el despliegue de una amplia batería de reformas regulatorias. El año 1999 supuso un momento decisivo al respecto, con el nacimiento legal del euro y la puesta en marcha por parte de la Comisión Europea del Plan de Acción de Servicios Financieros (PASF).

  El PASF planteó, con horizonte hasta 2005, una larga lista de normas y actuaciones con tres grandes objetivos estratégicos. Primero, conseguir un mercado financiero mayorista único. Segundo, promover un mercado financiero minorista abierto y seguro (nótese que en este ámbito no se ambicionaba la consecución rápida de un mercado único). Y tercero, mejorar el marco de regulación y supervisión prudencial en pro de la estabilidad. El PASF ha tenido continuidad desde 2005 con otro documento emanado de la Comisión: el Libro Blanco sobre la Política de Servicios Financieros (2005-2010), aún vigente. En esta reedición, los tres objetivos estratégicos se mantuvieron, y el esfuerzo derivó hacia la implementación y transposición a las legislaciones nacionales de las normas ya contempladas en el PASF, junto a algunas adicionales.

  Durante los años previos a la crisis, el énfasis de las actuaciones promovidas al amparo de estos planes se orientó hacia los dos primeros objetivos mencionados, dejando un tanto al margen el referido a la estabilidad. Por lo general, la conveniencia de la integración financiera se explicaba en base a sus efectos favorables sobre el crecimiento económico, en una cadena argumental donde son claves conceptos como la competencia entre entidades, la eficiencia, el desarrollo y la innovación financieros. Las consideraciones sobre los vínculos entre la integración y la estabilidad eran menos frecuentes. A título anecdótico, el informe que anualmente elabora la Comisión para el seguimiento del proceso de integración dedicó, en la edición publicada en diciembre de 2007, una extensión de 19 páginas a los apartados de competencia-eficiencia-innovación y 5 páginas al de estabilidad.

  La irrupción de una de las crisis financieras y económicas más intensas que se recuerdan parece estar alterando las prioridades de la agenda para la integración financiera europea, reorientando ahora el foco de atención hacia cuestiones directamente ligadas con la estabilidad.(1) Así, entre las principales iniciativas del último año destacan la Directiva sobre inversiones alternativas (hedge funds, private equity y similares), la Regulación sobre las agencias de rating, una nueva normativa sobre los mercados de derivados (en particular los CDS), y, con especial relevancia, la propuesta para el establecimiento de un nuevo marco paneuropeo de regulación y supervisión prudencial.

  En efecto, una de las debilidades más importantes que la crisis ha puesto de manifiesto es la obsolescencia de la actual arquitectura internacional de regulación y supervisión prudencial. En primer lugar, porque la normativa financiera al respecto no ha acompañado el intenso proceso de innovación en el que los mercados financieros estuvieron inmersos. En segundo lugar, porque la crisis ha desvelado que no todas las instituciones con riesgo sistémico estaban reguladas o, si lo estaban, era de forma insuficiente (hedge funds o bancos de inversión). En tercer lugar, porque el alto grado de heterogeneidad en las normas y en las prácticas supervisoras entre países se ha reflejado durante la crisis en intervenciones unilaterales, que habitualmente han respondido a circunstancias y objetivos nacionales. Posiblemente, las soluciones individuales sean óptimas en el sentido de ir dirigidas a problemas concretos y diferenciados. Lo negativo es que estas medidas no han sido fruto de una acción plenamente consensuada y coordinada entre los estados miembros de la Unión Europea, y de ésta con terceros. A pesar del esfuerzo realizado por el Consejo Europeo y la Comisión en materia de coordinación, con frecuencia ha primado la improvisación para proteger intereses nacionales, hecho que a su vez tiende a generar externalidades cruzadas no deseadas. La realidad es que, en base a unas directrices muy genéricas del Banco Central Europeo (BCE) y la Comisión, las autoridades de cada país han optado por actuaciones muy variopintas y de alcance local en el apoyo a sus entidades financieras.

  A la vista de estas insuficiencias en el marco institucional, los responsables económicos y financieros de la zona euro -el Consejo, la Comisión Europea y el BCE- han actuado con encomiable firmeza y determinación, convirtiéndose en protagonistas de las iniciativas de reforma más importantes.

  La propuesta presentada el 23 de septiembre por la Comisión -en base a un informe encargado a un grupo de expertos liderados por Jacques de Larosière- se debe entender en el ámbito de la coordinación interna de la Unión Europea. En una primera fase, se creará el European Systemic Risk Council (ESRC) que tendrá entre sus cometidos la vigilancia macroprudencial (identificación de riesgos sistémicos), y podrá realizar recomendaciones en materia de política económica.

  En una fase más adelantada, posiblemente en 2011-2012, se creará el European System of Financial Supervision (ESFS) con funciones centradas en el ámbito microprudencial, tales como armonizar los estándares, vigilar y forzar la implementación de la legislación europea y, si fuera necesario, dilucidar las controversias que puedan surgir entre los supervisores nacionales. Con la creación del ESFS se pretende también transformar los actuales comités(2) de coordinación en nuevas autoridades con más jerarquía: la de valores (European Securities Authority, ESA), la de banca (European Banking Authority, EBA) y la de seguros (European Insurance Authority, EIA).

  Las autoridades europeas también han mostrado capacidad de iniciativa en el ámbito de la coordinación externa. Las bases para la reforma de la arquitectura financiera internacional comenzaron a sentarse en noviembre de 2008, durante la reunión del G-20 en Washington, con la presencia destacada del Consejo y la Comisión de la Unión Europea, además de 6 de sus países miembros. En esa reunión se creó el Financial Stability Board (FSB), como sucesor reforzado del ya existente Financial Stability Forum (FSF).

  A efectos de coordinación, la creación del FSB ha sido la respuesta internacional más importante ante la crisis. Entre sus funciones, el FSB tendrá la responsabilidad de desarrollar e implementar el marco de regulación y supervisión general. Los esfuerzos se enfocarán hacia el fortalecimiento de los sistemas financieros a nivel nacional, a la vez que se debe asegurar la estabilidad financiera global. El rol de la International Accounting Standards Board (IASB) o la Financial Accounting Standards Board (FASB) se mantiene inalterado, pero con la novedad de que el FSB tiene potestad de orientar estratégicamente el trabajo de ambas instituciones. Además, el FSB también cumplirá funciones de coordinación internacional en materia de supervisión (creando directrices para desarrollar colegios de supervisores), de vigilancia (en colaboración con el Fondo Monetario Internacional) y de intercambio de información.

  Sin lugar a dudas, la puesta en marcha de esta nueva arquitectura financiera internacional tendrá un impacto de gran calado en los mercados y los agentes que en ellos operan. Pero las tareas pendientes y los desafíos que surgen no son de menor alcance. A nivel de la Unión Europea, uno de los retos más importantes es lograr una cooperación eficaz entre el ESRC y el ESFS. Sin esto, se produciría una ruptura entre la supervisión de nivel macro y la de naturaleza micro, algo que, ante una nueva crisis, podría tener consecuencias nefastas. Otro reto crucial es identificar claramente en la práctica quiénes son los responsables, cuál es su ámbito de actuación, y qué jerarquía tienen en caso de que, a pesar de los dispositivos prudenciales, sobrevenga un nuevo episodio de crisis (es decir, concretar los mecanismos para la resolución de crisis(3)).

  Hasta ahora, es justo reconocer que el camino iniciado va en la dirección correcta. A priori, parece que no se dará lugar a la existencia de oportunidades fáciles de arbitraje en materia de regulación y, por tanto, no se incentivará la toma de riesgos excesivos. Aún así, los avances deben ir más lejos, intentando equilibrar la relación estabilidad/pérdida de eficiencia. De esta forma puede evitarse caer en la tentación de regular en exceso y terminar dañando la competitividad del sistema, coartando la creación de nuevos instrumentos, o simplemente incentivando comportamientos inadecuados. De cara al futuro, es de vital importancia que el empuje a nivel político tenga la envergadura y la determinación adecuada para enfrentar de forma exitosa semejantes desafíos. Sin ello, el alcance de cualquier iniciativa será limitado.

  (1) Siguiendo con la anécdota, el informe de seguimiento publicado en febrero de 2009, ya después de los dramáticos meses tras la quiebra de Lehman Brothers, dedicó 21 páginas a los apartados de competencia-eficiencia-innovación y 12 al de estabilidad.

  (2) Los tres comités son: el Committee of European Banking Supervisors (CEBS), el Committee of European Securities Regulators (CESR) y el Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors (CEIOPS).

  (3) A este respecto, en octubre la Comisión abrió el procedimiento de consultas para el establecimiento de un marco de gestión de crisis en el sector bancario.

  Este recuadro ha sido elaborado por el Departamento de Mercados Financieros,

  Servicio de Estudios de "la Caixa"

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